【转帖】GMP认证变身背后的冷思考

sunlangwolf

8月8日，在国家食品药品监督管理局（SFDA）例行举办的新闻发布会上，政策法规司副司长、新闻发言人颜江瑛表示，今年下半年，我国将在药品安全监管方面开展整治和监管，其中在生产环节上，国家将修订药品的GMP认证标准，改革药品的GMP生产检查方式，与药品注册现场检查进行结合，从而加大对药品GMP认证的力度。

基于1999年试行的《药品GMP认证检查评定标准》，国家局药品安全监管司于2006年着手酝酿的《药品GMP认证检查评定标准》在经历了两次征求意见之后也即将出炉。

据颜江瑛透露，今年下半年，SFDA还将继续对日常的生产监管加大GMP的跟踪检查力度，以此督促企业自觉执行GMP规范。

小鱼时代的GMP认证

追溯起来，较早实行药品制剂GMP认证的国家是美国。1963年，美国率先实行药品生产质量管理规范—GMP，此后各国积极响应，陆续制定符合各国国情的GMP条例并开始实施。

作为药品生产和管理的基本准则，GMP适用于药品制剂生产的全过程和原料药生产中影响成品质量的关键工序，也是新建、改建和扩建医药企业的依据。

1982年，我国医药工业第一次试水GMP，中国医药工业公司颁发《药品生产管理规范（试行本）》，并先后于1992年和1998年进行了两次修订。1999年，原国家药品监督管理局最终修订并颁布了《药品生产质量管理规范（1998年修订）》，规定于1999年8月1日起全面施行。当时GMP认证的工作进程是按照药品的分类、剂型限期要求药品生产企业通过GMP认证，1999年至2002年分别完成了血液制品、大输液、粉针剂和小容量注射剂的GMP认证工作，对限期达不到要求的企业和车间一律停止生产。

在GMP修订期间，小鱼于1994年担任国家医药管理局局长、党组书记；1998年3月新一轮国务院机构改革后，出任国家药监局第一任局长。自上任局长以来，小鱼以行政命令强推GMP认证：自2004年7月1日起，凡未能取得GMP认证的国内企业，一律不准进行药品生产。

对于强制推行GMP认证，业内普遍认为与当时的行业背景不无干系。据国家食品药品监督管理局的资料显示，1985年以前我国只有1000家左右的药厂，到1990年猛增至3700家。由于各地为了片面追求经济效益竞相开办药厂，到1995年又增加到6300家，而其中相当一部分企业生产、检测设备落后，技术管理人员不足，质量保证体系不健全，药品质量和技术含量低。药品生产企业的低水平重复建设导致了各种不正当竞争乃至劣药泛滥的局面。在这种背景下，国家对药品生产企业实行GMP强制认证制度，不仅是参与国际市场竞争的需要，也是想设定门槛淘汰一批不合格的制药企业，控制行业的低水平重复建设。”

尽管GMP认证初衷是好的，然而在实行过程中却被异化了，甚至披上了更多的“经济色彩”。最典型的莫过于今年8月8日广州中级人民法院传出的“齐二药”花钱买认证的丑闻。消息一出，引起市场一片哗然。业内人士透露说，早期的GMP认证很多花钱都是可以买的，很多企业在认证时并没有按照这些制度。GMP认证到底起什么作用，难道说有钱就能买到认证？

据了解，GMP有80多项，包括药品标签、使用说明书、残损药物的处理等方面的200多项检查项目，涉及软件、硬件、管理等诸多方而的内容。

中国医药竞争力研究课题组主任、北京康派特医药经济技术研究中心副主任李磊认为，实施GMP是一项复杂且耗资巨大的系统工程，这项工作对稚嫩的民族医药工业来说是巨大的挑战，对医药工业企业甚至是一场生死攸关的抉择。根据公开资料显示，仅厂房改造一项，企业花费的资金就达到少则几百万、多则上千万的程度。据华诺通(北京)医药科技有限公司总经理王立峰介绍，在厂房和设备改造上，一个简单的口服车间重新改造的费用约为200万～300万元。

即使通过了GMP认证，也并不意味着拿到了“通行证”，甚至有些企业因为GMP认证而影响了正常的现金流。据李磊介绍，大量的资金被沉淀到GMP项目上，而且多是贷款，从而导致企业的研发资金更加短缺。GMP认证之后，全行业欠金融系统的资金不低于3000个亿，当然这不全是GMP认证造成的。另外，绝大多数制药企业在GMP改造时都进行了不同程度的扩产，由于企业在实施前缺少对应用的严谨性和科学性的思考，导致已经通过GMP认证的企业中，约65%的生产线面临开工不足；约50%以上的企业在为新品种四处奔波。
李磊分析认为，自从医药管理局因为改革被取消后，导致GMP认证政策在医药产业无主管部门的情形下自觉地成为产业的绝对导向，引导着医药行业更多的流动资金投入到行业GMP认证方面，而医药产业在最基础、最关键的技术创新环节却无资金可投。

也正因如此，一些药企为逃避高费用的硬件改造，通过弄虚作假、贿赂来过关。“齐二药”、“欣弗”事件由此发生。“由于当时的认证任务重、时间紧，加之许多地方政府给国家局施以压力，把技术含量很高的认证工作下放给地方局成为无奈的选择，这一放，有些企业钻了这个空挡，认证标准不高和检查不严成为可能，也为许多安全事故的突发埋下祸根；国家加强再认证和飞行检查是必要的，但改革GMP认证标准，审慎调整GMP政策也是必须的。”李磊说。

北京康远制药有限公司总经理王新波向记者描述了他曾亲眼见到的企业现状：“一个小型中药企业，为了通过GMP认证投入了5千多万，而以前的管理费用才30万。现在一天的生产量甚至连认证投入预期产能的五分之一都达不到。”他告诉记者，国家在前期执行GMP认证的过程中陷入了一个误区，即一味强调硬件上要达到什么样的规模，从而给企业带来沉重的负担。在他看来，实施GMP的主要目的是保证药品质量，那么首先要解决的就是技术人员的科技水平、质量控制点和先进设备使用率的问题。

根据中国医药企业竞争力研究课题调查组调研表明，在前一轮的制药业GMP认证中，医药企业为GMP认证投入的总资金在1500亿元左右，其中30%~40%的资金来自银行贷款。由于贷款企业盈利能力不足和大量的仿改产品没能上市，该部分贷款将产生约300亿元的坏账。

另外，该课题组公布的一项调查数据显示：去年我国医药工业60%以上的利润由独资、合资企业获得；行业实际亏损面接近35%，远远高于有关部门数据；行业整体利润下滑超过20%。“通过GMP认证后已有1000家生产企业处于实际停产，这对急需产业资金的医药工业来说是一种信心打压，导致许多非医药资本只能望而却步，医药流动资金十分困难。”

对于此种结果，华诺通医药科技有限公司总经理王立峰认为，这属于市场的正向淘汰，行业的洗牌是必然趋势，而由于人为的原因导致企业倒闭所带来的负面影响，则是不可估量的。

新GMP认证更加严格

由于药品生产企业实施GMP改造认证的高昂资金投入，从强制推行GMP认证开始，就有不少业内人士对此持不同意见。建议GMP认证本身应回归自愿原则，尤其考虑到中国企业的具体情况，强制推行只能增加企业成本，抬高药价。

因此，当新GMP认证即将推出的消息公布以来，引起了业内人士的广泛关注。新的GMP认证与过去有哪些区别，这会给企业带来怎样的影响和变化？

“为了更好地适应当前药品监管的形势需要，进一步提高药品GMP认证质量，需对《药品GMP认证检查评定标准》进行修订。” 国家食品药品监督管理局在《药品GMP认证检查评定标准》修订说明中如此描述，显然此次的修改在很大程度上还有一个目的：便于各地药监部门对通过认证的企业进行监管
比较新旧GMP，新的标准更加严格，在认证条款上也更加具体化。将最近一次的《药品GMP认证评定标准》（修改稿）的征求意见稿和现行《药品GMP认证评定标准》进行比较，检查评定方法中有几处较大的变化：

第一，加大了关键项目的数量。检查项目从原来的225项（其中关键项目56项，一般项目169项），增加到266项（其中关键项目101项,一般项目165项）。可以看出，关键项目由56条调整为101条，并且增加的关键项目主要集中在人员、软件、生产工艺管理等方面。

第二，增加了严重缺陷的范围。新规定为，“在历次检查中已被发现而本次检查重复出现的，或者发现有弄虚作假行为的，均应视为严重缺陷。”

第三，结果评定中增加了不通过GMP认证的项目。新规定为：严重缺陷为0；一般缺陷＞40%时不通过GMP认证。

第四，强调原料药和制剂必须按注册批准的工艺生产。

从检查评定方法中可以看出，国家已大幅提高了GMP的认证标准和门槛。将每次检查的结果联系起来，多次出现不改正的缺陷视为严重缺陷，促使企业务必落实每次检查的结果，不断提高质量。此次修订还首次提到了弄虚作假的行为将被视为严重缺陷，这也在提醒企业务必认真对待，避免弄虚作假的侥幸心理。

有业内人士指出，一个药厂有几十甚至几百个品种，如果一个缺陷分别计算则等于几十甚至几百个缺陷，并且类似这样的系统缺陷，几乎每个企业都有。如果按这种方法计算，品种剂型多的药厂大多不好通过认证。

一位制药厂的管理层透露，此次新增加的几个规定对于企业来说是更大的打击。据他介绍，修订稿中关于制剂必须按注册批准工艺进行生产的规定，给企业在执行上带来很大的困难。

不要盲目在GMP上投资

新的GMP认证对提高行业整体实力具有推动作用，但它能否改变企业的现状，业内普遍认为形势不容乐观。仅就GMP准入门槛来说，在硬件达标的情况下，企业只需要有一个仿制药品便可通过认证。

“对行业没有设置门槛，更多是用市场手段去解决，而未能从产业发展布局和宏观调控上着眼，盲目地一味简单地用市场经济思想来解决初级阶段的问题；新的认证过多强调硬件，而不是软件，比如人和产品。人和产品是医药产业竞争要素中的主体。应该从民族医药工业担负着医疗保障体系的历史和社会责任的角度来科学评估GMP。”李磊分析认为。

“我觉得开始实施GMP认证时应该在管理和人员上要求严格，硬件可以稍微放松，以后再逐步提高。”中国社会科学院、食品药品产业发展与监管研究中心主任张永建虽然认为这是进入制药行业必须的一道门槛，但还是应该分步骤地实施。

张永建认为，企业即使物质条件再高，如果管理水平跟不上，药品质量问题仍然会出现。实际上，从华源、齐二药等诸多药品质量事件不难看出，这些企业之所以出现问题主要在管理环节上，而非硬件条件的原因。比如，齐二药事件是企业在采购过程中发生原材料的替代；同样，造成华源“欣弗”恶果的原因也是在工艺上出现了问题，消毒时间没有按照操作要求严格执行。对此，业内普遍认为这些行为是典型的企业内部管理漏洞的严重后果，对整个行业来说将起到警示的作用。

值得注意的现象是，过去的GMP认证也是将权力下放给地方主管部门，而新的GMP认证仍维持这种现状的话，可能仍然会存在矛盾。

“中央政府和地方政府的发展目标不一样，中央主要是监管目标，地方主要是推动经济增长，解决就业问题，提高GDP。”张永建分析，将审批权下放给地方，必然导致当地企业容易通过GMP认证，也势必造成市场的人为隔裂。他对于现行的除了大输液和放射性药品外，所有药品GMP认证审批权下放到地方的做法持疑义，在他看来审批权的下放就意味着标准的降低。

经过深入了解，记者发现，这些企业关注的不仅仅是如何适应新的GMP要求，更多的是关注一系列与GMP有关的配套政策以及退出机制。

王恒告诉记者，企业如果没有优势产品和经营实力，最好不要盲目在GMP上投入巨资。即使投了，也是死路一条。在他看来，通过国家GMP认证的最大后盾就是企业的创新实力和优势产品的市场竞争力。

记者从中国化学制药工业协会了解到，由国家环保总局起草的制药工业污染物排放标准，目前已完成草案或讨论稿，由该协会组织企业进行意见调查的阶段也已经结束。据悉，环保新标准计划在2008年开始实施，新GMP标准目前虽尚无时间表，但由于这两个标准属于强制性标准，也备受业界关注。

继化学药及中成药生产企业实施GMP认证制度之后，从明年1月1日起，我国中药饮片行业也将全面实行GMP认证，政府已强令要求，在规定期限内未获得认证的企业将一律停产。作为中国医药保健品进出口商会中药饮片分会秘书长的李磊认为：GMP认证政策对目前仍处于弱势发展阶段的中药饮片更会是雪上加霜。中药饮片当前需要解决的最大的问题是加强注册的法律地位和标准化建设。“在注册和标准都无法完善的情况下，传统技术丢失，一味追求硬件是典型的本末倒置。”