【转载】食品安全监管“怪现象”分析

sunlangwolf

食品安全监管“怪现象”分析


连续发生的“苏丹红事件”以及近年来愈演愈烈的重大食品安全事件，使得消费者对食品安全的信心降至最低点，政府监管的公信力也受到前所未有的挑战。记者近期调研时发现，食品安全监管的三方力量－－食品药品监督管理、工商、质量监督等政府职能部门以及当事者企业，在安全管理过程中存在种种“怪现象”。一些社会公众和专家认为，政府部门应反思监管效力和监管模式，从制度层面克服这些“怪现象”。
　　
　　现象之一：小马拉大车

　　为了更好地监管层出不穷的食品安全问题，２００３年，全国各级政府在原药品监督管理局的基础上成立了食品药品监督管理局，主要行使综合监督、组织协调、依法对重大事故查出三项职能。

　　记者在基层食药局采访时发现，一些基层干部经常戏称食品药品监督管理局是“调研局”“宣传局”，对于监管实质性的食品安全工作，基本上是“无能为力”。安徽省一位基层食药局管理干部将这种普遍存在的现状形象地概括为“小马拉大车”现象。

　　浙江、安徽基层食药系统的干部说，机构成立是一个巨大的进步，但是食药局成立３年来，宣传教育还是目前的主要工作，每年食药局都会组织两次活动，一是元旦、春节的食品安全宣传月，二是暑期大学生宣传月，其他如综合监管、查处安全事件基本上还只是停留在纸上的权力。

　　一位基层食药局管理干部在接受记者采访时说，食药局搞搞调研、宣传还可以，一旦涉及有实质内容的协调、监管，难度很大，就会出现具体职能部门顶牛、推诿、拖拉状况。比如说，开个某项食品安全的协调会，要求是工商、卫生、质监的主要领导或副职来，最后来参加会议的往往只是科室的副职；行使综合监管的难度更大，因为涉及到部门权力以及背后的部门利益，工商、质监都是实权部门，人家凭什么听你的？凭什么把自己的权力拱手送给你？

　　浙江省食品学会理事长教授励建荣认为，虽然国务院赋予各级食品药品监督管理局有综合监督、组织协调等职权，但这些用语非常笼统，没有细化，基本没有可操作性，而且现在食药局缺少行使职权的硬性资源，各级食药局负责食品监管的人员编制一般只有两三人，根本无法有效开展工作，没权、没钱、没人的现状，致使食药局沦为“调研局”“宣传局”。

　　一位质监系统干部分析认为，“小马拉大车”现象更多是现行监管制度造成的。“食药局召开协调会，职能部门为何热情不高？不能片面武断地说质监、工商等职能部门的干部不配合、不支持食药局的工作，关键是类似的协调会有时并不能起到协调的效果，因为现行监管制度并没有赋予食药局具体而又实际的监管权力，也没有明确细化食药局应该如何履行综合监管权，实际权力还是掌握在有关职能部门，让一个没有实际权力的部门去协调、监督同它平级甚至比它更高一级的同时拥有具体监管权力的职能部门，效果不理想是正常的，这也是食药局‘马小’、职能部门‘车大’现象产生的深层次制度原因。”

　　浙江、安徽一些食品药品监督管理局的干部认为，美国被认为是世界上食品供应最安全的国家，这与美国食品与药物管理局（ＦＤＡ）集中统一的严格监管是分不开的，ＦＤＡ对食品、化妆品、食品添加剂、饲料等关系健康的产品实行“品种统一管理”，我国应该借鉴发达国家的管理经验，现行“分段管理为主、品种管理为辅”的体制应该逐渐向“品种管理为主、分段管理为辅”的体制转变，对食品安全重点领域，由一个部门一杆子管到底，避免出现互相推诿和监管缝隙。

　　现象之二：无事抢着管、有事躲着跑

　　记者在采访中发现，一些地区的工商、卫生、质监等职能部门在监管食品安全具体工作中存在“无事抢着管、有事躲着跑”现象。随着重大食品安全事件责任追究制的健全，一些监管干部“怕麻烦、怕引火烧身”，索性撒手不管。这一点在监管小作坊、无证无照食品生产企业中表现尤为突出，各个监管职能部门都以“没有发证，所以不用承担责任”为由，互相推卸责任。

　　２００５年中秋前夕，安徽省巢湖市庐江县一家月饼生产小作坊，利用三年前就已破产的庐江食品厂的卫生许可证，生产标有该厂厂名和卫生许可证的劣质月饼，被媒体曝光后，引起了县政府的重视，同时也引发了一场职能部门间的相互推诿风。在“由谁查处，由谁承担监管失职责任”的问题上，卫生、质监、工商打起口水仗，三个部门都以没有执法理由，拒不查处，最后庐江县食品委员会不得不发出正式文件，责成县卫生局查处方才了事。

　　安徽省六安市食药局食品科科长汪宏春在接受采访时说，对一些上规模、上档次的食品企业，职能部门监管非常积极，今天工商发营业执照，明天卫生发卫生许可证，后天质监发生产许可证，因为大的企业相对比较规范，事故发生率较低，工商、卫生、质监都争着管，抢着管，但对一些无证无照的小企业、小作坊，职能部门却躲着跑，明明知道它没有合法证照，谁也不去管，职能部门是一怕管不住，二怕如果没管好，还要承担责任。

　　浙江、安徽基层工商、质监干部分析认为，“无事抢着干、有事躲着跑”现象的产生，除了个别监管干部素质不高，为了部门利益或个人利益，无视党纪国法外，现行“分段监管”体制也为这种现象的滋生提供了土壤，有些重大食品安全事故发生的原因是在生产、流通等监管环节上都出现漏洞，责任追究往往会陷入“法不责众”的怪圈，使责任的承担者能够轻易逃脱追究。另外，分段监管体制所存在的“监管缝隙”还会被一些无证无照的小企业、小作坊所利用。“谁发证、谁监管”是我国食品安全监管的主要原则之一，而在一些无证无照企业的生产经营过程中往往会出现“监管真空”现象，“无证无照”反而成了他们的护身符。他们建议，要转变“无事抢着管、有事躲着跑”现象，关键是要从完善监管体制入手，让负有监管职责的职能部门“有事也跑不掉”。

　　现象之三：守法不如违法

　　企业是食品安全责任主体之一。记者在采访中发现，由于处罚机制原因，在食品安全管理过程中，普遍存在守法成本高、违法成本低的现象。一些企业主认为，食品安全守法不如违法。

　　安徽六安市金商都商贸有限责任公司质量部经理邹文军给记者算了一笔帐，为了不让不合格商品流入商场，公司每年都要随机抽选３００组商品送质监部门检验，一年大概需要缴纳５万元左右的送检费，而去年六安市处罚最重的一次注水牛肉食品安全事件，才罚了企业主２０００元钱。邹文军说：“违法成本远远低于守法成本的现象导致许多企业宁可铤而走险做违法的事。”

　　浙江省食品安全监察专员胡德基介绍说，现行的《中华人民共和国食品卫生法》是执法部门处罚的依据，对于影响食品安全的行为，往往只是责令其“停止生产经营”“没收违法所得”，或者处以额度不高的罚款，一般都是在３万元以下，“情节严重的”才会被“吊销卫生许可证”。

　　食品安全监管专家认为，一方面是处罚机制偏软，罚款上限太低；另一方面，在适用罚款这种行政处罚方式时，监管部门的自由裁量权太大，极有可能连区区３万元以下的罚款都不了了之，这种“高高举起、轻轻放下、以罚为主”的“打击”行为，简直是在“培育”造假者。

　　他们建议，有关部门应完善处罚机制，除了重罚违法者外，还应该结合《刑法》相关规定，追究违法者的刑事责任，同时建立类似“黑名单”制度，让利欲熏心的企业主“一次违法、终身出局”，切实改变违法成本低、守法成本高的现状。（新华社）